現代生態環境治理體系，應以合作與信任為基礎
發表時間：2021-10-28
來源：《中國生態文明》雜志；作者：沈百鑫
現代生態環境治理體系
應以合作與信任為基礎
文|沈百鑫
挑戰：從整體上說，源頭治理和全過程管理以及生態系統理念和制度還沒能突破體制的天花板。根本：信任體系和引導自律機制的構建，其中包括法治與問責的問題。監管：要逐步以“最佳可行技術”和環境質量依規劃達標來取代“達標排放”作為環境許可的核心要件。治理：要跳出“治污”的天花板；強調源頭治理、風險預防及損害擔責原則；科學技術與法治理念是生態環境治理的兩條腿，而精準治理是想要達到的最終效果。法治：逐步樹立以引導守法為主、懲治違法為輔的環境執法觀念；將環境治理責任向縱深推進，形成政府多層級治理體系；增強經濟界的自治能力，促進社會多方治理；等等。隨著技術、經濟和社會的發展，我國生態環境政策與法律發展日益轉向內生需求和內源驅動。近十多年來，尤其是 2013 年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，我國生態文明建設在深化改革的大框架下，致力于“實行最嚴格的源頭保護、損害賠償、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度”，致力于建立系統完整的生態文明制度體系，生態環境治理政策與法律制度的構建取得了歷史性進展。生態環境治理正在從主要依靠禁令或規范型強干涉手段轉向更好地結合經濟性手段，更韌性地符合市場規律。在 2019 年，“治理能力與治理體系”已上升到了國家的重大政策層面?！爸卫怼睆娬{程序正義保障和社會各方力量互動，形成多層次、多主體的良性互動。從整體來看，現在的生態環境保護工作仍然是以調整人與人的關系為核心的。正確處理人與自然的關系，最終要體現為保護大多數人對優美環境的利益需求、限制一部分人破壞生態環境行為，落實到包含代際公平和全球正義理念的生產、生活方式上來。在現代生態環境保護政策框架下，人與人之間已經不再局限于傳統法律重視的物理空間直接相接觸的關系，而是增加了代際關系、國際關系和全人類利益的考量?，F代生態環境政策，體現了對現代性的反思與解構，是對大規模工業化、城市化以及全球化道路的適當修正與調適。發現、認識和肯定生態環境的功能和價值，伴隨著一個從“危害救治”到“危險防衛”再到“風險預防”的敏感度感知和認識過程，也是致力于一種從“資源可持續性”到“環境可持續性”的維度擴展的任務轉型。反映在生態環境治理工作上，也是這樣一種從補救到應對以及最后回歸到合規監管，強調規劃制度和行為準入，進行風險預防和達標建設的發展過程。1972 年的《人類環境宣言》指出，“在發展中國家，環境問題大半是由于發展不足造成的，因此，必須致力于發展工作；在工業化的國家里，環境問題一般是同工業化和技術發展有關”?？梢哉f，我國環保政策成長早期所面對的，主要是經濟社會發展不足造成的問題；而當前生態環境保護工作既要面對經濟社會發展不足的問題，也要面對工業化、城鎮化和技術發展過快帶來的生態環境問題，甚至部分任務相沖突，因此更加復雜。這也反映于我國社會主要矛盾的轉變，從原來的“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這種轉變整體反映了中國社會超越對“物質文明需要”轉向“美好生活”的價值追求，意味著要同時實現多個目標。實 現“ 美 好 生 活” 目 標，我們還面臨一些挑戰，其中，既有經濟、社會和環境因素各自內部的問題，又有三者之間的發展不平衡不充分的問題。在經濟與技術層面，生態環境保護必然會與以資源和環境投入為代價的傳統經濟發展模式發生沖突。尤其是在科技儲備的層次梯度還比較有限的階段，創新經濟仍不能完全替代傳統落后產能，落后產能從較發達地區向較落后地區的轉移中也未能實現技術升級。在社會制度層面，生態環境治理的機制體制本身也在一定程度上存在可持續性問題。從體制上看，基層生態環境系統，還在一定程度上存在避錯免責、不敢創新等現象。在機制上，環評、許可、規劃等制度還沒有完全理順。從整體上說，源頭治理和全過程管理以及生態系統理念和制度還沒能突破體制的天花板。另外，在一定程度上，現行治理模式與生態環境科學發展的現狀也有差距。比如，已有水環境專家明顯對優先污染物表現出擔憂，而現行的層層考核仍局限在幾個傳統指標上，不能全面反映水質狀況，更不能反映水生態、水體健康的狀況。危機意識和反思能力也是國家治理能力的一個重要方面。當前我國生態環境治理，在逐步構建壓實黨政責任的制度體系和頻繁出臺政策文件的同時，要強化“法律－制度－權利”之治。在治理能力與治理體系現代化建設過程中，需面對一個根本性的問題，就是信任體系和引導自律機制的構建，其中包括法治與問責的問題。落實責任是法律得以全面履行的保障，但法律本身不是為了追責和問責，而是為了實現守法、合規、履責。法治的最大效益是可預期性。法治是對監管的限制，對行政干預的約束，是要強化行政關系中行政相對人的權利地位、程序保障及司法救濟。法治也追求效益，但這種效益是整體效益，是通過各方對自己行為的可預測來保障整體社會有效運行和平衡發展的速度，而不是追求局部、個別效益。需要注意的是，在現行制度構建中，不能侵蝕社會運行最基本的人與人之間的信任關系，不能損傷生態環境監管事務的信任基礎。信用體系的構建，以“信”為起點，即信任是信用的前提，以“信”為“用”。內生動力才是可持續的，自律是創新的源泉和成功的最主要支撐。同時，信任是對自由和創新的精神支撐，是具有自我造血功能的改革動力?！胺殴芊笔墙o企業自由呼吸的空間，非常重要。同時，具有更多信息和監管引導手段的國家力量，不僅要加強事中事后監管，還要加強事前準入監管。這是對企業和投資者負責的態度，是國家利用信息優勢進行綜合評估、為資本長期安全的真正考量，是對市場機制的必要補充。有專家認為，要逐步以“最佳可行技術”和環境質量依規劃達標來取代“達標排放”作為環境許可的核心要件。做好環境保護工作，最終一定要落實到行業和企業，落實到原料、生產流程和產品的綠色環保等環節。綠色生產必然需要從末端污染治理前推到生產原料、產品設計、生產流程及污染治理的全過程。監管部門不僅要盯住排放口，還要深入到生產過程中，甚至介入到產業布局和空間規劃中。這個理念也體現在了最近幾年來的江蘇省環境幫扶政策上。扶持真正意義上的綠色生產，才能給經濟和社會發展“健康預防”。此外，還要強調生態環境系統治理。首先，要跳出“治污”的天花板。既然是治理能力與治理體系現代化建設，就應該是生態環境治理，而不只是治污。其次，生態環境工作一直強調源頭治理、風險預防及損害擔責原則，只有在這些原則指導下，治污才有先進性和解釋力度，才能實現精準。最后，科學技術與法治理念是生態環境治理的兩條腿，而精準治理是想要達到的最終效果。精準治污類似精準醫療，目的是用最小的成本來避免不必要的損害。在生態環境領域，只有掌握全產業鏈、全過程、技術進展、制度體系以及權益平衡，才能實現精準治理。在環境法規和標準的制訂層面上，需要規范和強化生態環境領域地方行政法規的授權和程序規定，尤其是強化調研與意見征求程序，包括對征求到的意見的詳細反饋。要確保制度、標準和法規都有的放矢。對于根本性制度要進行長期性研究，對于應急性制度要明確限定實施時效。要強化生態環境綜合治理，將環境治理責任向縱深推進，形成政府多層級治理體系。構建縱向的環境治理責任在內的各級政府治理綜合系統的評價體系（資源與環境的政府審計制度）。在抓緊和細化生態環境部門政策與法規的同時，應將環境保護任務向上傳遞到政府整體，由層級政府分解落實到各行政部門，為全生命周期整合生產鏈條和源頭環境風險預防提供政治與體制框架，實現環境保護任務的橫向平衡。轉變環境治理理念，逐步樹立以引導守法為主、懲治違法為輔的環境執法觀念。執法是執行法律的簡稱，是國家和社會共同落實法律的總稱。法律需要有國家強制機關為后盾，但法律規范在社會中無聲的自運行才是現代法治社會的理想境界。反映在生態環境保護上，為貫徹“高質量發展”理念，需要將現行的以污染防治為主的“非常態”的末端應急監管，轉變為以“最佳可行技術”為核心的環境許可準入管理和以規劃機制下的環境質量達標治理體系，并加強事中事后監管，系統銜接。增強經濟界的自治能力，促進社會多方治理。在政策快速發展與轉型中，國家（政府）和社會并不能像經濟界自身那樣敏感和有動力，因此在引導產業升級改造時，應當為經濟、社會、環保的平衡發展提供一定的時間，為經濟和行業自治提供一定的空間，保障經濟發展的持續性與安全性。在新舊制度轉換中，也要有一定的技術更新余地和靈活性。保障程序正義，維護行政相對人權利救濟途徑。在環境行政執法中，要強調程序合法正當，通過過程記錄保障可溯可查。由此也可保障企業權利的救濟途徑。同時，還要弱化環境執法的錯案追責和懲戒措施，為合作型、人性化的環境執法提供政策和法律空間。構建和完善企業內部環境合規機制，落實致因人擔責原則。將嚴格環境執法轉變和內化為企業自愿型的自覺守法。強化企業環境專職人員和專門環境合規制度建設，加快和綜合促進建設項目環境評價制度向環境許可制度的程序融合，在保障環境利益的同時加快環境許可審批程序。( 作者單位：江蘇省環境科學研究院。原標題為《厚培信任 實現新均衡——生態環境保護的制度之治》）
